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Considerações sobre interesse social e interesse difuso

Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz(1)

1. Introdução

Em artigo publicado na revista JUSTITIA, no ano de 1987 – dois anos após a edição da Lei da Ação Civil Pública e um antes da promulgação da nova Constituição da República –, teci despretensiosas considerações sobre certas imprecisões que me parecia haver nas definições então esboçadas sobre o interesse difuso.

A comparação entre os conceitos de interesse público e de interesse difuso revelava que, embora com palavras eventualmente diferentes, neles se dizia a mesma coisa.

Aquele estudo chamava-se Interesse público, interesse difuso e defesa do consumidor(2).

A Constituição Federal de 1988 procurou ser mais criteriosa no uso da expressão interesse público, até então mais largamente utilizada, valendo-se muitas vezes do termo interesse social – isso porque o primeiro vinha sendo identificado com o interesse do Estado-Administração(3).

O que se disse naquele ensaio acerca do interesse público, todavia, parece valer ainda hoje para o interesse social.

Qualquer instituto jurídico, para merecer esse status, deve ter identidade própria, ou seja, deve referir-se a fenômeno peculiar, distinto de todos os demais.

Os conceitos de interesse social e de interesse difuso, dessa forma, somente poderão coexis-tir caso possuam pelo menos um traço característico, com base no qual seja possível distingui-los com clareza.

Do contrário, um deles seria necessariamente supérfluo, e, ao menos sob o prisma doutriná-rio, seria também deletério, porque a subsistência de duas definições que pretendem ser diferentes, mas que no fundo cuidam da mesma coisa, mais se presta a confundir do que a esclarecer.

É essencial estabelecer separação mais nítida entre as noções de interesse social e de inte-resse difuso – ambas com assento constitucional – como forma de conferir identidade própria a am-bas e de assegurar a utilidade dos conceitos.

Essa análise crítica pareceu importante, já em 1987, porque a defesa concreta de alguns dos interesses denominados difusos revelava, em seu nascedouro (a jurisdicionalização dos interesses difusos acentuou-se na metade da década de 80), a necessidade de pleitear tutelas jurisdicionais bastante distintas segundo se tratasse de uma ou de outra categoria desses mesmos interesses – sugerindo que talvez não pertencessem necessariamente à mesma categoria jurídica.

A proteção judicial do meio ambiente, por exemplo, logo se encaminhou, preponderantemen-te, para ações de natureza reparatória, indenizatória, ao contrário do que ocorreu com a tutela do consumidor, feita exclusivamente por meio de ações tendentes à imposição de obrigações de fazer ou não fazer.

Por que é difícil imaginar, mesmo em sede doutrinária, a possibilidade de ajuizamento de uma ação indenizatória em defesa dos consumidores, ou de um bem de valor puramente cultural (como as manifestações folclóricas, por exemplo)?

O que, afinal, distingue um interesse social de um interesse difuso?

O artigo de 1987 não passava de uma tentativa de melhor particularizar a definição de inte-resse difuso, nela introduzindo, mediante aplicação do método indutivo, elementos novos, objetivos, extraídos da observação e experiências práticas.

Volto ao tema com a esperança de que a tentativa ainda se justifique.

2. Interesse

O conceito de interesse é daqueles pilares básicos, fundamentais, sobre os quais se assenta o próprio Direito. Apesar disso, a doutrina jurídica parece não ter removido por completo o véu de mistério que ainda o recobre.

O vocábulo possui, sem dúvida, acentuado caráter equívoco:

“Le nozioni correnti di ‘interessi’ sono approssimative e imprecise: difetti, questi, che in ge-nerale hanno radice nella erronea impostazione del concetto in termine psicologici, anzichè in termini normativi”(4).

Francesco Carnelutti, como se sabe, desenvolveu enorme, mas infrutífero esforço no sentido de identificar o substrato de fato do interesse. Teve Carnelutti o indiscutível mérito de ressaltar que o interesse deve ser entendido e considerado em seu sentido objetivo, e não subjetivo: o interesse não é uma aspiração (juízo subjetivo), mas uma posição (objetiva, de vantagem em relação a um bem) do homem, dizia o famoso processualista. Daí a formulação do conceito segundo o qual interesse é a posição favorável à satisfação de uma necessidade(5).

A palavra interesse tem origem latina: inter esse, estar entre, participar. O interesse é sempre uma relação – e relação de complementaridade – entre uma pessoa (sujeito) e um bem ou valor (objeto).

Rodolfo de Camargo Mancuso concorda ˝que o interesse interliga uma pessoa a um bem da vida, em virtude de um determinado valor que esse bem possa representar para aquela pessoa˝.

Vale reproduzir por inteiro sua douta lição:

˝Por outras palavras, trata-se da busca de uma situação de vantagem, que faz exsurgir um interesse na posse ou fruição daquela situação. ... Essa interação ´pessoa-objeto´ deflui, já, da pró-pria base terminológica – quod inter est: consoante os diversos enfoques doutrinários, ora se revela por seu aspecto objetivo (´rapporto tra un bisogno dell´uomo e un quid a soddifarlo´ - F. Carnelutti, Lezioni di Diritto Processuale Civile, vol. I, CEDAM, Padova, 1926, p. 3), ora sob o prisma subjetivo (´ciò che si chiama interesse no è altro che la valutazione di qualcosa come mezzo e strumento per realizzare um fine proprio o altrui´ - cf. C. Sforza, citado por V. Vigoriti, in Interessi collettivi e proces-so, 1979, p. 18, nota n. 1)˝(6).

A relação que caracteriza o interesse, analisada sob a ótica do sujeito, traduz-se em necessidade e, quando enfocado sob o prisma do objeto, em utilidade.

Trata-se, entretanto, é bom insistir, de uma única relação, vista sob perspectivas diferentes, como as duas faces de uma mesma moeda(7).

Antes de superar este tópico, convém reafirmar que o objeto do interesse tanto pode ser um bem como um valor. Faço-o com a transcrição da seguinte passagem de Emilio Betti:

“Respinta la nozione psicologica che identifica l’interesse col bisogno o col desiderio, e af-fermata la nozione normativa di esso como esigenze di beni o valori da realizzare o da proteggere nel mondo sociale, diviene possibile e legittima la comparazione fra interessi e la ricerca de un rango di preferenza secondo un criterio dotato di rilevanza giuridica nell’orbita di un dato ordinamento”(8).

3. Interesse social e interesse difuso na Constituição

A Constituição Federal de 1988 procura distinguir os conceitos de interesse público e de inte-resse social, uma vez que o primeiro ˝aparece ordinariamente evocando a figura do Estado˝(9).

Segundo Mancuso, ˝quando se lê ou se ouve a expressão ´interesse público´, a presença do Estado se nos afigura em primeiro plano. É como se ao Estado coubesse não só a ordenação norma-tiva do ´interesse público´, mas também a soberana indicação de seu conteúdo˝(10).

Quando a Constituição prevê que ˝ a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo de-terminado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público˝, o faz referindo-se ao interesse da administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 37, IX).

Nos arts. 19, I, 57, § 6º, II, ou 66, § 1º, refere-se a Constituição ao interesse público sob o prisma da Administração, ou seja, à forma como o Poder Público interpreta esse interesse.

O art. 231, § 6º, menciona expressamente o ˝relevante interesse público da União˝.

O art. 51 das disposições transitórias cuida da revisão de doações, vendas e concessões de terras públicas no ˝interesse público˝ dos entes da Administração.

A remoção, disponibilidade e aposentadoria de Juízes de Direito e Promotores de Justiça, “por interesse público” (arts. 93, VIII, 95, II, e 128, I, b), ocorrem por critérios e fundamentos próprios da Magistratura e do Ministério Público (isto é, mediante avaliação que essas instituições fazem do interesse próprio e dos jurisdicionados no caso concreto).

Nessas hipóteses, é como se a própria Constituição prestigiasse o modo pelo qual os órgãos da administração vêm o interesse público, caracterizando assim o ˝interesse público secundário˝ da lição de Renato Alessi.

No art. 19, I, a vedação a que os entes administrativos se relacionem com entidades religio-sas é excepcionada para os casos em que a lei identifique e aceite ˝colaboração de interesse públi-co˝, onde talvez se devesse ter falado em ˝interesse social˝.

O art. 93, IX, pretende preservar, nos julgamentos perante o Poder Judiciário, o ˝interesse público˝ à informação, quando é evidente que se trata de um interesse tipicamente ˝social˝, ou seja, em relação ao qual a interpretação (ou decisão) do que seja uma devida ou indevida restrição ao direito de informação não pode ser apropriada pelo Estado-Administração.

Da mesma forma, quando o art. 114, § 3º, prevê que o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo ˝em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público˝, melhor teria feito se falasse em lesão do interesse social – porque sem dúvida é a este e não àquele que pretende se referir.

Mas, a Constituição Federal faz menção também ao interesse social, a meu ver sempre de modo adequado.

A desapropriação disciplinada no art. 5º, XXIV, deve ser feita por interesse social típico, dife-rente daquela decretada ˝por necessidade ou utilidade pública˝ (interesse público, ou seja, mais dire-tamente da Administração). O mesmo se dá no caso da desapropriação para fins de reforma agrária, quando o imóvel rural não esteja cumprindo sua função social (art. 184 e § 2º).

A tutela dos inventos, marcas e signos distintivos de empresas se faz “tendo em vista o inte-resse social e o desenvolvimento tecnológico e econômico do País˝ (art. 5º, XXIX).

A publicidade dos atos processuais (objeto, sem dúvida, de um interesse social) somente po-derá ser restringida em homenagem à defesa da intimidade ou de outro interesse social (art. 5º, LX).

Ao Ministério Público incumbe a defesa precípua do interesse social (art. 127), coroando a Constituição Federal longa evolução no sentido de afastar a Instituição da defesa do Executivo (ao qual esteve por longo período juridicamente subordinada).

O art. 79 do ato das disposições constitucionais transitórias menciona ˝programas de relevan-te interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida˝.

Quanto aos interesses difusos, são referidos no art. 129, III, da Constituição da República, que inclui a tutela dos mesmos dentre as funções institucionais do Ministério Público.

Pois bem, o status constitucional dessas categorias de interesses – que a doutrina costuma agrupar sob a rubrica dos interesses metaindividuais (ou transidividuais), em contraposição aos interesses individuais – exige que sobre eles nos debrucemos com redobrado afin-co, com vistas a uma classificação mais objetiva, lógica e clara.

4. Interesse social

Para Ada Pellegrini Grinover sociais são ˝interesses espalhados e informais à tutela de ne-cessidades coletivas, sinteticamente referíveis à qualidade de vida. Interesses de massa, que com-portam ofensas de massa e que colocam em contraste grupos, categorias, classes de pessoas. Não mais se trata de um feixe de linhas paralelas, mas de um leque de linhas que convergem para um objeto comum e indivisível. Aqui se inserem os interesses dos consumidores, ao ambiente, dos usuá-rios de serviços públicos, dos investidores, dos beneficiários da previdência social e de todos aqueles que integram uma comunidade compartilhando de suas necessidades e seus anseios˝(11).

Rodolfo de Camargo Mancuso, sempre profundamente dedicado ao tema, identifica inúmeras semelhanças entre as expressões interesse social, interesse geral e interesse público, reco-nhecendo que elas ˝são praticamente equivalentes, por isso que, salvo certas nuanças sutis, elas se confundem sob o denominador comum de ´interesses metaindividuais´˝ .

E acrescenta:

˝Quer nos parecer que a tarefa de se tentar a separação rigorosa dessa trilogia não seria fadada a um bom termo: mesmo que seja possível, como visto, surpreender certos elementos identifi-cadores de cada espécie, eles não são em número e intensidade tal que permita a autonomia concei-tual dessas expressões entre si. Depois, de todo modo, as diferenças seriam tão sutis que, na prática, não haveria contribuição relevante para o exame da problemática dos interesses metaindividuais. Por fim, tomando-as, basicamente, como sinônimas, chega-se a uma desejável concreção evitando-se os inconvenientes de um excesso terminológico˝(12).

Cuidando, especificamente, do interesse social, Mancuso o identifica com ˝o interesse que consulta à maioria da sociedade civil: o interesse que reflete o que esta sociedade entende por ´bem comum´; o anseio de proteção à res publica; a tutela daqueles valores e bens mais elevados, os quais essa sociedade, espontaneamente, escolheu como sendo os mais relevantes˝(13).

Para aqueles que adotam a distinção, feita por Renato Alessi, entre interesse público pri-mário e interesse público secundário, o segundo acaba sendo conceituado como o modo pelo qual os órgãos da Administração interpretam o interesse público, enquanto o primeiro é identificado como o bem geral, sendo sinônimo de interesse social.

Assim faz Hugo Nigro Mazzilli, que define o interesse social (interesse público primário) como ˝o interesse da sociedade ou da coletividade como um todo˝(14) .

Fazendo uso das noções gerais acerca do interesse, apresentadas no início deste estudo, em especial aquelas que o encaram como relação entre um sujeito e um objeto, observaremos que a doutrina tende a identificar o interesse social com o que tem por titular toda a coletividade, todo o grupo social, e, por objeto, bens ou valores essenciais para a vida em sociedade (o bem comum).

Em tese submetida ao II Seminário Jurídico dos Grupos de Estudo do Ministério Público do Estado de São Paulo, veio a lume conceito que, na época relativo ao interesse público (com certeza primário, ou seja, identificado com o interesse social), muito se aproxima do aqui tratado:

˝É o interesse à preservação permanente dos valores transcendentais dessa sociedade. Não é, assim, o interesse de um, de alguns, de um grupo ou de uma parcela da comunidade; nem mesmo é o interesse só do Estado, enquanto pessoa jurídica empenhada na consecução de seus fins. É o interesse de todos, abrangente e abstrato. E por ser de todos não é de ninguém”(15).

No mesmo sentido, a definição do Juiz Evaristo dos Santos, em acórdão publicado na RT 482/143, referido por Édis Milaré: “interesse público é sinônimo de interesse geral da sociedade, de interesse do Estado enquanto comunidade politicamente organizada, vale dizer, do Estado como expressão suprema da organização ético-jurídica da sociedade. Interesse público é, pois, o interesse geral – impessoal – que a todos concerne diretamente, e não imediatamente só ao Estado, como sujeito de direitos e obrigações voltado para o desempenho das atividades que lhe são peculia-res”(16) (17).

De modo menos utópico, diríamos que sujeitos do interesse social podem ser parcelas signifi-cativas da coletividade (não, necessariamente, toda ela), preservada, porém, a indeterminação das pessoas que as integram (pois do contrário ingressaríamos na órbita do interesse coletivo).

Quanto ao objeto, serão bens, valores, princípios relevantes para a qualidade de vida em so-ciedade.

Há interesse social, por exemplo, em que se tutele a vida e a liberdade das pessoas, como também a família e os incapazes, em que se garanta o respeito às disposições de última vontade e a exatidão dos registros públicos, em que se assegure a preservação dos recursos naturais e a prote-ção do consumidor.

Realmente, jamais seria harmônico, ou mesmo possível, o convívio no seio de uma coletivi-dade em que fosse admissível matar, roubar ou exercer arbitrariamente as próprias razões, em que fosse legítimo auferir vantagem à custa da incapacidade de outrem, ou destruir o patrimônio ambien-tal, ou, ainda, em que fosse tolerável a fraude nas relações de comércio, ou a imposição de condi-ções arbitrárias nas relações de consumo.

Esses bens e valores, como tantos outros que constituem objetos de interesses sociais, são relevantes para um pacífico convívio, são vitais para a harmônica e ordenada vida em sociedade(18).

5. Interesse difuso

Ao contrário do que ocorria em 1987, quando escrito o artigo ao qual este se reporta, temos hoje uma definição legal de interesse difuso, constante do Código de Defesa do Consumidor:

˝Interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transidivi-duais de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstân-cias de fato˝(19).

Na doutrina, encontram-se conceitos que não discrepam dessa definição.

Rodolfo de Camargo Mancuso propõe uma descrição analítica do instituto:

“São interesses metaindividuais, que, não tendo atingido o grau de agregação e organiza-ção necessários à sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam em estado fluido, dispersos pela sociedade civil como um todo (v.g., o interesse à pureza do ar atmosférico), podendo, por vezes, concernir a certas coletivida-des de conteúdo numérico indefinido (v.g. os consumidores)”(20).

Hugo Nigro Mazzilli assim os conceitua:

“Os interesses difusos compreendem grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vínculo jurídico ou fático preciso. São como um feixe ou conjunto de interesses indivi-duais de pessoas indetermináveis, unidas por pontos conexos”(21).

Tampouco parece haver maiores divergências acerca das características marcantes dos inte-resses difusos, a saber: a) indeterminação dos sujeitos, estes ligados entre si normalmente por cir-cunstâncias de fato; b) indivisibilidade do objeto; c) intensa litigiosidade interna (“conflituosidade”); d) tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço(22).

6. Cotejo entre as definições de interesse social e interesse difuso

Seria possível, com base nas definições até aqui analisadas, estabelecer distinção nítida en-tre o interesse social e o interesse difuso?

O primeiro, tanto quanto o segundo, não teria a característica da transindividualidade, com ti-tulares indetermináveis, ligados entre si, muitas vezes, por vínculos de fato, e objeto indivisível?

Não seriam ambos marcados pela nota da conflituosidade e pela tendência de transição no tempo e no espaço?

A dificuldade em apartar as definições em tela transparece nas mais eruditas obras dedicadas ao tema.

Hugo Nigro Mazzilli observa que “há interesses difusos tão abrangentes que chegam a coin-cidir com o interesse público (como o do meio ambiente)”(23).

Rodolfo de Camargo Mancuso, por sua vez, reconhece a dificuldade de “enquadrar” os inte-resses difusos em contornos precisos, em virtude da extensão do seu objeto e da indeterminação dos sujeitos a eles afetos, mencionando, como exemplo, hipóteses claras de interesses sociais, como a “garantia de emprego” ou, mais genericamente, a “defesa da qualidade de vida”.

E prossegue:

“Essa notável extensão do objeto, aliada à indeterminação dos sujeitos, não permite que se espere ou que se exija um elevado grau de coesão, nos interesses difusos. E isso, por duas ra-zões: o campo próprio dos interesses difusos é justamente aquele plano subjacente à massa normati-va já estabelecida; eles são ideais, são sentimentos coletivos ligados a valores parajurídicos (o ‘justo’, o ‘eqüitativo’, o ‘natural’), insuscetíveis de se apresentarem de forma coesa, uniforme para cada qual daqueles valores. Assim, haverá sempre posturas conflitantes, todas merecedoras de conhecimento, já que todas pretendem, em princípio, representar o sentimento médio da coletividade em certo tempo e lugar”(24).

Essas palavras não poderiam ter sido dedicadas, sem nenhum retoque, ao interesse social?

Péricles Prade, para evitar a superposição dos conceitos de interesse difuso e interesse pú-blico, alarga demasiadamente o primeiro e restringe sobremodo o segundo, que passa, então, a ser identificado com o interesse da Administração: “interesses públicos, na ordem jurídica brasileira, são aqueles voltados para a consecução de fins gerais e pertinentes à União, aos Estados, aos Muni-cípios e às respectivas entidades de administração indireta ou descentralizada, sujeitos ao regime jurídico de direito público”(25).

Quanto aos interesses difusos, “são os titularizados por uma cadeia abstrata de pessoas, ligadas por vínculos fáticos exsurgidos de alguma circunstancial identidade de situação, passíveis de lesões disseminadas entre todos os titulares, de forma pouco circunscrita e num quadro abrangente de conflituosidade”(26).

A definição, no entanto, é inaplicável até mesmo a alguns dos interesses difusos apontados pelo mesmo autor, como “o interesse à privacidade”, ou o “interesse quanto à veracidade e à inteireza das informações”(27), na verdade hipóteses de interesses sociais: que “vínculos fáticos” prendem os membros da coletividade, em relação ao “interesse à privacidade”; que “lesões disseminadas” podem ocorrer no tocante a esse interesse?

Ada Pellegrini Grinover, ao tratar dos interesses sociais, em seu rol inclui interesses que são igualmente difusos, como o de tutela do meio ambiente, como visto acima, em passagem transcrita na abertura do tópico “4”(28).

Em verdade, a questão mereceria maior aprofundamento.

Poucos autores a enfrentam de modo aberto, embora denotem perceber as dificuldades a ela inerentes.

Luís Felipe Colaço Antunes, citado por Mancuso, admite que “o interesse difuso não deixa de ser a forma concreta, plural e heterógena do interesse público, enquanto o interesse coletivo é um interesse privado, fundamentalmente de natureza socioprofissional, um interesse corporativo”(29).

O próprio Mancuso não evita abordar o tema, usando o termo interesse público no sig-nificado de interesse público primário (ou interesse social), sem, entretanto, alcançar nítida separação entre eles:

“Parece-nos, todavia, conveniente salientar que o interesse público é um interesse meta-individual (à saúde, à segurança) atomizado e compartilhado por toda a sociedade civil, restando pensável um conflito ‘indivíduo-estado’, a respeito da forma de gestão desse interesse. Já o interesse difuso, por não contar com uma base normativa própria, exsurgindo de circunstâncias de fato, conjun-turais (consumir produto, habitar certa região) enseja o confronto entre interesses de massa, susten-tados por grupos contrários (a conflittualità massima), referida pela doutrina italiana”(30).

Na tentativa de distinguir os conceitos de interesse público (no sentido de interesse social) e interesse difuso, Antonio Herman V. Benjamin, atribui ao primeiro a característica de “unanimidade social”, de modo que o seu objeto seria constituído de valores insuscetíveis de con-traposição “em termos de supraindividualidade”:

“O interesse público, como singularidade conceitual, exigindo conflituosidade coletiva mí-nima, vê, de fato, seu campo de existência profundamente reduzido, no mundo atual de embates supraindividuais; limita-se àqueles setores de interesses e valores onde há uma inegável manifesta-ção social homogênea a exigir seu reconhecimento e tutela; uma certa unanimidade social (= con-senso coletivo) seria sua marca primeira e mais relevante. Seu império, em estado de contração (convulsão?), abrange as garantias individuais e sociais fundamentais, a segurança pública, a morali-dade administrativa, a qualidade de vida, a harmonia da família, o pleno emprego, a educação, a paz. É a unanimidade social, pois, que dá ao interesse público uma de suas mais marcantes característi-cas: a sua rejeição à idéia de contra-princípios ou contra-interesses, tão comuns no campo dos outros interesses tipicamente supraindividuais (difusos e coletivos stricto sensu)”(31).

Nesse sentido peculiar, porém, como o próprio autor chega a admitir, o interesse público (so-cial) “seria uma abstração” de escassa utilidade jurídica e prática, quase se reduzindo a postulados morais ou aspirações ideais.

Por outro lado, em meio ao processo de democratização do Brasil, que reclama, acima de tu-do, a superação de desigualdades sociais imemoriais e profundas (entre as maiores do planeta), seria imperdoável tratar de modo superficial e genérico a categoria jurídica do interesse social.

Sim, porque se existem desigualdades sociais a serem vencidas, entre nós – e quanto a isso parece não haver dúvida –, é indeclinável imaginar a existência de inúmeros interesses sociais vivos, palpitantes e, também, freqüentemente conflitantes.

Como imaginar uma sociedade – e sociedade complexa como a atual, em ebulição, que pro-cura se aprimorar – sem que em seu seio haja uma profusão de interesses em busca de afirmação?

O déficit social brasileiro será, por muito tempo, o grande desafio a ser vencido.

Assim, exigir a nota de “unanimidade” para o interesse social (interesse público primário) re-presenta abstração equivalente à de considerar a própria sociedade como um bloco coeso e monolíti-co, com reivindicações necessariamente idênticas ou, mesmo, homogêneas.

Há, por exemplo, expressivos grupos sociais a defender proteção mais rígida da propriedade rural, em confronto com outros grupos (como o dos “sem terras”) que pregam a supremacia – hoje com assento constitucional – da função social da propriedade.

Interesses econômicos (de conteúdo sem dúvida social) freqüentemente se chocam com inte-resses ambientais, ou de proteção ao trabalhador e ao consumidor. Atualmente, aliás, há muita con-trovérsia acerca da conveniência de “flexibilização” de consagrados direitos trabalhistas.

O Código de Defesa do Consumidor representou, sob esse aspecto, a formalização de um novo pacto político-social, amadurecido ao longo do tempo, fruto da evolução da nossa sociedade e que estabeleceu diferente maneira de arbitrar esses antagônicos interesses sociais (protagonizados pelo setor produtivo e de serviços, de um lado, e pelos consumidores, de outro) – o que também comprova que todos os interesses sociais (e não apenas os difusos) são marcados pela “tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço”(32).

Também são extremamente comuns os embates entre interesses sociais voltados à tutela da publicidade e da transparência, de um lado, e à proteção à privacidade e intimidade, de outro.

Mesmo em áreas como da educação, saúde ou segurança, lembradas por Benjamin, somen-te é possível entrever unanimidade quando se pense no objeto desses interesses de forma por de-mais ampla e genérica.

Na realidade, também nesses setores da vida social são extremamente comuns os conflitos, porque se todos, em tese, almejam esses valores em níveis máximos de plenitude, resta sempre a questão pragmática sobre como alcançar tal desiderato!

Os candentes debates sobre a conveniência de adoção da pena de morte, ou da redução da idade penal, mostram que elevar a proteção do interesse social à segurança não se fará sem alguma redução nos patamares de tutela de outros valores sociais importantes, como a vida e a proteção de pessoas hipossuficientes.

Na área da saúde, o embate entre interesses sociais igualmente relevantes pode ser percebi-do na atual discussão acerca da clonagem de embriões humanos, ou da utilização de células-tronco.

Na educação, poder-se-ia mencionar a discussão, bastante contemporânea, sobre o sistema de cotas para grupos socialmente desfavorecidos.

7. Tentativa de compatibilização dos conceitos

Se o interesse traduz relação entre um sujeito e um objeto – relação que sob a ótica do pri-meiro revela necessidade e sob o prisma do segundo denota utilidade – cabe investigar, sob esses dois aspectos, as semelhanças e eventuais diferenças entre o interesse social e o interes-se difuso.

Assim propôs José Carlos Barbosa Moreira, depois de observar que a expressão interesses difusos não adquiriu até agora sentido preciso na linguagem jurídica(33).

As semelhanças entre os interesses sociais e difusos, como sublinhado ao longo deste estu-do, existem à profusão.

No que diz respeito ao sujeito, trata-se, mesmo, de identidade absoluta.

Nos dois casos, temos grupos sociais cujos integrantes são indeterminados (ou seja, são in-determináveis com precisão)(34). As pessoas que integram esses grupos não estão entre si ligadas necessariamente por vínculos jurídicos, mas, sim, normalmente, por circunstâncias de fato.

A indeterminação dos sujeitos, considerada por alguns autores(35) e por conhecido acórdão do Colendo Supremo Tribunal Federal(36) como a nota característica dos interesses difusos, se é suficiente para apartá-lo do interesse coletivo, não o é para distingui-lo do interesse social.

No que respeita ao objeto, sempre será indivisível e, normalmente, marcado por intensa li-tigiosidade interna (conflituosidade), sendo que ambos tendem a sofrer mudanças de um País para outro, por exemplo, ou ao longo do tempo. São, também, bens e valores sensíveis, relevantes para a vida social (qualidade de vida).

A indivisibilidade do objeto, nos interesses difusos, foi analisada com maestria por Pedro da Silva Dinamarco, mas suas lições, a seguir reproduzidas, parecem inteiramente aplicáveis ao interes-se social:

“Nos interesses difusos, o objeto (ou o bem jurídico) é indivisível, na medida em que não é possível proteger um indivíduo sem que essa tutela não atinja automaticamente os demais membros da comunidade que se encontram na mesma situação. Ou atinge todos ou não atinge ninguém(37). Ela não é, portanto, mera soma de uma pluralidade de pretensões individuais(38). Essa indivisibilida-de, na verdade, está no bem da vida a que se visa e não na causa de pedir. Assim, como diz KAZUO WATANABE, por sua própria natureza a tutela deve ser concedida molecularmente e não ao átomo individualizado(39)”.

E prossegue:

“ORLANDO GOMES afirma categoricamente que as obrigações indivisíveis deixariam de sê-lo no momento em que forem convertidas em perdas-e-danos(40). Certamente essa é uma verda-de da realidade do direito civil tradicional. Mas quando se fala em interesses difusos, eles não perdem aquela qualidade, pois deverão ser revertidos para o fundo de que trata o art. 13 da Lei da Ação Civil Pública, onde serão aplicados na reparação de bens lesados, também de natureza metaindividu-al(41)”(42).

Qual seria, afinal, a forma de compatibilizar os dois conceitos examinados?

É preciso sublinhar que em sede de definições e classificações nem sempre há verdades ab-solutas, uma vez que os resultados poderão comportar diferenças, de modo logicamente aceitável, dependendo do critério inicial adotado (criterium divisionis).

Na tentativa de formular um quadro sistemático da matéria, penso razoável considerar o inte-resse difuso uma espécie do gênero interesse social, tendo em vista os aspectos comuns existentes entre eles e acima destacados.

O caráter diferenciador residiria na natureza dos bens que constituem seu objeto.

Investigação das hipóteses reveladas pela experiência prática e pelos estudos doutrinários demonstra que os interesses difusos tendem a recair sobre bens materiais, corpóreos, dos quais o meio ambiente é exemplo característico.

Esses bens, de regra, são públicos, de uso comum do povo, como o ar, os rios, o mar, a fau-na e a flora, as paisagens, os bens de valor estético, histórico, artístico, arqueológico, mas podem ser também particulares, como um bem tombado.

O interesse difuso, em suma, seria aquela espécie de interesse social que tem por objeto bens corpóreos, em contraposição aos demais interesses sociais (stricto sensu), que podem ter por objeto, além desses, bens imateriais, incorpóreos, que parece lícito identificar com os princípios, normas e valores essenciais para a vida social.

Objeto do interesse difuso é um bem que, essencial para a boa qualidade de vida em socie-dade, é passível de fruição física, concreta, por todos os membros do grupo social.

A tutela jurisdicional dos interesses difusos tem por escopo, precisamente, assegurar o gozo desses bens, em proveito da qualidade de vida da população.

Essa classificação, cumpre reconhecer, busca apenas compatibilizar as noções de interesse social e de interesse difuso, sem maiores repercussões práticas, por exemplo, quanto ao sistema de tutela dos mesmos.

A conseqüência mais visível, ainda assim de caráter teórico, doutrinário, estaria na necessi-dade de reconhecer que a tutela dos consumidores não se inclui no âmbito dos interesses difusos, mas, sim, no dos sociais(43).

8. Interesse do consumidor

Tem sido unânime, em doutrina, o entendimento de que a proteção do consumidor deve ser incluída no rol dos interesses difusos(44).

Ao observador atento, porém, não passará despercebido que a proteção dos consumidores difere substancialmente da defesa do meio ambiente, ou dos bens de valor artístico, estético, históri-co, turístico e paisagístico.

A experiência prática da tutela dos interesses difusos, intensificada extraordinariamente após o advento da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, em especial no âmbito do Ministério Público, veio confirmar serem ontologicamente diversas as duas situações.

Poucos se animam a sustentar, por exemplo, a possibilidade de pleitear, em Juízo, indeniza-ção para a reparação de prejuízo causado a número indeterminado de consumidores.

Ada Pellegrini Grinover afirma que “o prejuízo individualmente sofrido por cada consumidor não poderá ser coberto pela nova lei (a Lei n. 7.347, de 1985), devendo este valer-se das vias co-muns – ou dos Juizados de Pequenas Causas – para o ressarcimento pessoal”. Segundo ela, “a defesa dos consumidores, coletivamente considerada, ficará portanto naturalmente limitada, pela nova lei, às ações preventivas, que visem à tutela inibitória, mediante a condenação a uma obri-gação de fazer ou não fazer”(45).

José Geraldo Brito Filomeno, quando Procurador de Justiça Coordenador das Curadorias de Proteção ao Consumidor no Estado de São Paulo, reconhecia a existência de “dificuldades no que concerne à própria caracterização do interesse difuso na área de defesa do consumidor”. Acres-centava que, “ao menos no que diz respeito à defesa do consumidor, o grande objeto da ação civil pública será o preceito cominatório de obrigação de fazer ou não fazer alguma coisa em benefício daquele, difusamente considerado”. Embora não a descartasse de todo, considerava difícil a hipó-tese de reparação, pela ação civil pública, de danos causados aos consumidores(46).

Se um determinado produto é vendido em quantidade inferior àquela apregoada na embala-gem, por exemplo, o dano daí decorrente atinge diretamente o patrimônio pessoal de cada adquiren-te. Poder-se-ia dizer, então, que, no caso dos consumidores, há um número indeterminado de direitos – e não apenas interesses – lesados.

Na hipótese do meio ambiente, ao contrário, o que importa é assegurar o gozo coletivo de bens que, ou por sua própria natureza são públicos, de uso comum do povo, ou, sendo particulares (um bem tombado, ou um imóvel recoberto por floresta nativa, por exemplo), recebem especial prote-ção da lei, exatamente para que seja possível essa fruição comum. O interesse individual de cada membro da coletividade, nesse caso, é apenas reflexamente tutelado(47).

Na verdade, a defesa do interesse difuso do consumidor não se faz pela proteção de uma de-terminada coisa, material ou corpórea, mas de princípios, ou valores, necessários para preservar o equilíbrio nas relações de consumo, compensando-se a situação de inferioridade em que se encontra o consumidor isolado frente às grandes empresas e ao próprio Estado, inferioridade essa que se acentuou dramaticamente com a produção em massa, com a velocidade e intensidade da publicidade, com as práticas de monopólio, com os contratos de adesão.

É por essa razão que, como vimos, as medidas judiciais normalmente alvitradas para a defe-sa difusa do consumidor têm caráter cautelar, cominatório, ou objetivam a condenação de alguém à obrigação de fazer ou não fazer. Assim, as ações “visando à cessação de práticas comerciais abusi-vas, à introdução de normas de segurança nos produtos de consumo particular, ou mesmo à retirada de produtos do mercado”(48).

As medidas judiciais de caráter geral, tomadas em defesa do consumidor, assim como em de-fesa de qualquer outro interesse social, não têm em mira reparar um dano material, mas, sim, em última análise, assegurar a observância de um princípio, norma ou valor de ordem pública, essencial para o harmônico convívio social, daí não terem natureza indenizatória, mas cautelar, quando não tendentes a condenação ao cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

A Lei n. 7.347, de 1985, como se vê, incluiu sob o manto protetor da ação civil pública inúme-ros interesses sociais, sendo um deles não difuso, mas social stricto sensu (exatamente o de defesa dos consumidores).

Fê-lo em boa hora, porque esse relevante interesse – de assegurar equilíbrio e justiça nas re-lações de consumo –, à mingua de expressa autorização legal, não podia, até então, ser tutelado de forma mais ampla no âmbito da jurisdição civil.

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(1). Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz é Procurador de Justiça do Estado de São Paulo
(2). FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Interesse público, interesse difuso e defesa do consumidor. In: JUSTITIA, publicação do Ministério Público de São Paulo, 1987, v. 137, p. 49
(3). “Poderia, aparentemente, causar espécie que o interesse público, visto pelos órgãos da Adminis-tração, possa não coincidir com o efetivo interesse da comunidade. Seria, entretanto, mera ficção supor que o contrário sempre ocorresse. A construção de uma hidrelétrica, de uma usina atômica ou de um aeroporto em lugar menos propício; um conjunto de medidas de natureza econômica; a decla-ração de guerra entre países – nem sempre tais decisões significarão, necessariamente, o melhor para a comunidade, até mesmo quando aja de boa fé o administrador. Tanto assim que, não raro, os governantes que se sucedem reconsideram decisões, revêem planos, abandonam projetos enceta-dos; o próprio povo freqüentemente rejeita na urnas as linhas de recente atuação governamental” (MAZZILLI, Hugo Nigro. Interesses coletivos e difusos. In: JUSTITIA, publicação do Ministério Público de São Paulo, 1992, v. 157, p. 41/42).
(4). BETTI, Emilio. Interesse (Teoria Generale). Novissimo Digesto Italiano. Milão : Utet, 1962.
(5). CARNELUTTI, Francesco. Sistema di Diritto Processuale Civile. Pádua : CEDAM, 1936, p. 7.
(6). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e colocação no quadro geral dos “interesses”. Revista de Processo, n. 55, julho-setembro de 1989, p. 165/166.
(7). Cf. sobre o tema, SANTOS, J. M. de Carvalho. Repertório Enciclopédico do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro : Borsoi, v. 28, verbete interesse.
(8). BETTI, Emilio, op. cit., p. 839.
(9). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e colocação no quadro geral dos “interesses”, op. cit., p. 167.
(10). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir. 5. ed. São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 29.
(11). GRINOVER, Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difu-sos. Revista de Processo, n. 97, janeiro-março de 2000, p. 9.
(12). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 33.
(13). Idem, p. 27 – ver também, do mesmo autor, Interesses difusos: conceito e colocação no quadro geral dos interesses, op. cit., p. 165 e seguintes.
(14). MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em Juízo, 15. ed. São Paulo : Editora Saraiva, 2002, p. 43.
(15). SALVADOR, Antonio Raphael Silva. OLIVEIRA, José Prézia de. SANSEVERINO, Milton e THEODÓSIO, Walter. O Ministério Público no processo civil. In: JUSTITIA, publicação do Ministério Público de São Paulo, 1973, v. 82, p. 281.
(16). MILARÉ, Édis. O Ministério Público e a insolvência civil. Separata da Revista Forense, v. 275.
(17). Quanto à matéria, ver também FERRAZ, Antonio Celso de Camargo. A intervenção do Ministé-rio Público em favor do interesse público (art. 82, III, do Código de Processo Civil). In: Reuniões de estudo de direito processual civil, publicação do SIP – Serviço de Informação e Pesquisa do Ministério Público de São Paulo, 1974, ID ficha 0006.
(18). O conceito proposto parece de utilidade também para o tormentoso problema da intervenção do Ministério Público nos termos do disposto no art. 82, III, do Código de Processo Civil: intervirá o Pro-motor de Justiça no feito em que, pela qualidade da parte ou pela natureza da matéria nele debatida, identificar a existência de um princípio sensível, de um valor fundamental para a vida em sociedade.
(19). Art. 81, I, da Lei n. 8.078∕1990.
(20). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 136.
(21). MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo, cit., p. 46. Essa definição é acolhida por VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação civil pública. 4. ed. São Paulo : Editora Atlas, 1999, p. 45.
(22). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 136/137.
(23). A defesa dos interesses difusos em juízo, op. cit., p. 46.
(24). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 133.
(25). PRADE, Péricles. Conceito de interesses difusos. 2. ed. São Paulo : Editora Revista dos Tribu-nais, 1987, p. 33.
(26). Idem, p. 57/58.
(27). Ibidem, p. 48.
(28). GRINOVER, Ada Pellegrini. Significado social, político e jurídico da tutela dos interesses difu-sos, op. cit., p. 9.
(29). ANTUNES, Luís Felipe Colaço. A tutela dos interesses difusos em Direito Administrativo: para uma legitimação procedimental. Coimbra, Almedina, 1989, apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 137.
(30). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 137/138.
(31). BENJAMIN, Antonio Herman V. A insurreição da aldeia global contra o processo civil clássico: apontamentos sobre a opressão e a libertação judiciais do meio ambiente e do consumidor. In: Ação civil pública. Lei 7.347/85. Reminiscências e reflexões após dez anos de aplicação. MILARÉ, Édis (Coord.). São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 90/91.
(32). MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses Difusos: conceito e legitimação para agir, op. cit., p. 137.
(33). MOREIRA, José Carlos Barbosa. A legitimação para a defesa dos “interesses difusos” no direito brasileiro. In: Temas de direito processual. 3ª série, São Paulo : Editora Saraiva, 1984, p. 183/184. Para o autor, no que tange ao sujeito, o interesse difuso não pertence a pessoa determinada ou a grupo nitidamente delimitado; do ângulo do objeto, não se refere a um bem individual, de tal sorte que a satisfação de um elemento do grupo implicaria a satisfação dos demais.
(34). Ao contrário do que ocorre, por exemplo, com os interesses coletivos.
(35). DELGADO, José Augusto. Interesses difusos e coletivos: evolução conceitual. Doutrina e juris-prudência do STF. Revista de Processo, n. 98, abril/junho de 2000, p. 81.
(36). STF, Recurso Extraordinário n. 163.231-3, São Paulo, Tribunal Pleno, rel. Min. Maurício Correi-a.
(37). JOSÉ CARLOS BARBOSA MOREIRA é preciso na observação de que os titulares desses inte-resses “se põem numa espécie de comunhão tipificada pelo fato de que a satisfação de um só implica por força a satisfação de todos, assim como a lesão de um só constitui, ipso facto, a lesão da inteira comunidade” (A legitimação para a defesa dos interesses difusos no direito brasileiro, p. 184).
(38). Nesse sentido, o Min. SIDNEY SANCHES lembra que para confirmar tal afirmação “basta con-siderar a ilegitimidade do particular para provocá-la, ou a eficácia erga omnes da sentença, ou ainda a destinação a que for condenado o réu” (RTJ, 130/490).
(39). Código Brasileiro de Defesa do Consumidor – comentado pelos autores do anteprojeto, art. 81, n. 4, p. 626. Em razão dessa necessidade de se dar um tratamento molecular é que a sentença, nes-ses casos, não obedecerá à regra tradicional do art. 472 do Código de Processo Civil e terá efeitos erga omnes (CDC, art. 103, inc. I). KAZUO WATANABE critica ainda a fragmentação que o legislador e os operadores do direito vêm tentando impor à tutela difusa e coletiva, atribuindo-a apenas a um segmento da sociedade (como os moradores de um Estado – v. medida provisória n. 2.102-29, de 27 de março de 2001, art. 5º, que altera o art. 2º-A da lei n. 9.494, de 10-12-1997).
(40). Obrigações, n. 57, p. 75.
(41). Se uma obrigação já for originariamente de natureza pecuniária, não poderá ser caracterizada como relativa a um interesse difuso (ou coletivo).
(42). DINAMARCO, Pedro da Silva. Ação civil pública. São Paulo : Editora Saraiva, 2001, p. 53. As notas do texto reproduzido são do original.
(43). Obviamente, sendo o interesse difuso uma espécie do gênero interesse social, essa conse-qüência não representa nenhuma redução no status dos interesses dos consumidores!
(44). CAPPELETTI, Mauro. Tutela dos interesses difusos, conferência proferida no Plenário da As-sembléia Legislativa do Rio Grande do Sul, em 27 de novembro de 1984; REALE JÚNIOR, Miguel. Concorrência desleal e interesse difuso no Direito brasileiro, in: Revista de Direito Mercantil, Industrial e Financeiro, 1983, v. 22, p. 5; FILOMENO, José Geraldo Brito e BENJAMIN, Antonio Herman V. A proteção ao consumidor e o Ministério Público. In: JUSTITIA, publicação do Ministério Público de São Paulo, 1985, v. 131-A, p. 58.
(45). GRINOVER, Ada Pellegrini. Proteção ao meio ambiente e ao consumidor, artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, 1º de dezembro de 1985, p. 71.
(46). FILOMENO, José Geraldo Brito. Curadoria de proteção ao consumidor. Cadernos Informativos da Associação Paulista do Ministério Público, julho de 1987, p. 71 a 73.
(47). Sobre a distinção entre “direito” e “interesse”, de extrema utilidade para a análise que agora desenvolvemos, cabe reproduzir a seguinte passagem do grande processualista LIEBMAN, Enrico Tullio: “Bisogna a questo proposito distinguere appunto tra diritti ed interessi. La figura giuridica sog-gettiva che trova nella legge la protezione più piena è quella del diritto soggettivo, che ricorre quando l’interesse del soggetto è riconosciuto come esclusivamente proprio del suo titolare ed è come tale direttamente garantito dalla norma giuridica. Si há invece un interesse legittimo quando l’interesse di un soggetto determinato trova portezione nella legge solo indirettamente perchè si trova a coincidere con un interesse generale che la legge intende tutelare, disciplinando l’esercizio del potere dell’organo amministrativo; è chiaro che in questo caso l’osservanza della norma che tutela l’interesse generale viene a soddisfare di riflesso l’interesse del singolo soggetto” (Manuale di Diritto Processuale Civile. Milão : Dott. A. Giuffrè, 1968, v. I, p. 101).

(48). COMPARATO, Fábio Konder. A proteção do consumidor: importante capítulo do Direito Econô-mico. In: Ensaios e pareceres de Direito Empresarial. Rio de Janeiro : Forense, 1978, p. 499.


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